ЎЗБЕКИСТОНДА ПАРЛАМЕНТНИНГ ҚОНУН ИЖОДКОРЛИГИ ФАОЛИЯТИДАГИ ИСЛОҲОТЛАРИ

---

Ҳар қандай давлатда кенг кўламли ислоҳотларнинг муваффақиятли амалга оширилиши кўп жиҳатдан ўтган йилларда шаклланган қонунчилик базасига, шунингдек, норма ижодкорлиги жараёни сифатига бевосита боғлиқдир.

Қонун ижодкорлиги ўзига хос мураккаб усул ва воситалар мажмуини талаб этадиган, жамиятда ҳуқуқ нормасига бўлган эҳтиёжни аниқлашдан то тегишли норматив-ҳуқуқий ҳужжат кучга кириб, унинг ижроси мониторингини амалга оширишгача бўлган мураккаб ҳаракатларни ўз ичига оладиган тизимли жараён эканлиги барчамизга маълум.

Таъкидлаш жоизки, 2018 йили Ўзбекистон Республикаси Президенти Шавкат Мирзиёевнинг тегишли Фармони билан тасдиқланган Норма ижодкорлиги фаолиятини такомиллаштириш концепцияси мамлакатининг ҳуқуқ ижодкорлиги соҳасида яқин истиқболдаги стратегик йўналишларини белгилаб берди.

Кейинги йилларда норма ижодкорлиги жараёни Концепция асосида мутлақо янгича руҳда давом этмоқда. Ижтимоий муносабатларни аввалги ўзини оқламаган тарқоқ ҳолда тартибга солиш, формал қонунларни қабул қилиш амалиётига тўлиқ барҳам берилди.

Натижада, қабул қилинаётган қонунларнинг сифати ошиб бормоқда, уларни тартибга солишдаги аҳамияти кучаймоқда. Ҳуқуқий коллизияларга, уни қўллашда турлича талқин қилиш ҳолатларига йўл қўйилмаяпти. Энг муҳими, норматив-ҳуқуқий хужжатларни қабул қилишда жамоатчилик фикри инобатга олинмоқда.

Қайд этиш жоизки, қонун ижодкорлиги жамоатчилик фикри билангина самарали ва халқчил бўлиши мумкин. Боиси, қонунлар моҳиятан инсонлар ҳаётини яхшилаш учун қабул қилинади. Шундай экан, қонунларни қабул қилиш жараёнида кенг жамоатчиликнинг иштирокини таъминлаш, бунда фуқароларнинг хоҳиш-истакларига қулоқ тутиш қонунларнинг сифатли ва самарали бўлишида муҳим аҳамият касб этади.

Маълумки, 2018 йилда Қонунчилик палатаси томонидан қонун лойиҳаларининг жамоатчилик муҳокамасини ўтказишни ташкил этиш тартиби ишлаб чиқилиб, амалиётга жорий қилинган. Қонунчилик палатасининг расмий веб-сайтида «Жамоатчилик муҳокамасига қўйилган қонун лойиҳалари» махсус рукни ташкил этилиб, унда қонун лойиҳалари мунтазам равишда халқимиз муҳокамаси учун жойлаштириб келинмоқда.

Ўтган даврда қонун ижодкорлиги фаолиятига жамоатчиликни кенг жалб қилишга, шу жумладан қонун лойиҳаларини фуқароларнинг фикр-мулоҳазалари ҳамда таклифларини ўрганган ҳолда тайёрлаш ва кўриб чиқилаётган қонун лойиҳалари юзасидан аҳоли ўртасида очиқ муҳокамалар ўтказишга алоҳида эътибор қаратилди.

Таъкидлаш керакки, ўтган қисқа давр мобайнида 400 дан зиёд қонун лойиҳасидаги мингга яқин қоидалар фуқароларимиз билдирган таклифлар асосида такомиллаштирилди. Мисол учун, «Касаба уюшмалари тўғрисида»ги қонун лойиҳаси фуқаролик жамияти институтлари билан биргаликда кенг жамоатчилик муҳокамасидан ўтказилди. Бундан ташқари, «Мулкдор ҳуқуқлари ва қонуний манфаатлари кафолатлари янада кучайтирилиши муносабати билан Ўзбекистон Республикасининг айрим қонун хужжатларига ўзгартиш ва қўшимчалар киритиш тўғрисида»ги, «Виждон эркинлиги ва диний ташкилотлар тўғрисида»ги Ўзбекистон Республикаси Қонунига ўзгартиш ва қўшимчалар киритиш ҳақида»ги, «Сайлов қонунчилиги такомиллаштирилиши муносабати билан Ўзбекистон Республикасининг айрим қонун ҳужжатларига ўзгартиш ва қўшимчалар киритиш тўғрисида»ги қонун лойиҳалари кенг жамоатчилик, оммавий ахборот воситалари ходимлари, экспертлар ҳамда илмий доиралар вакиллари томонидан анча қизғин муҳокама қилинди.

2020 йил 20 январда бўлиб ўтган Қонунчилик палатасининг биринчи мажлисида Президентимиз Шавкат Мирзиёев: «Ҳозирги кунда – Ўзбекистон тараққиётининг янги босқичида олдимизда ўта долзарб ва мураккаб вазифалар турибди. Уларни муваффақиятли ҳал этиш учун аввало қонун ижодкорлиги соҳасида ишни бутунлай янгича ташкил этишимиз керак», деган ғоятда ўринли фикрни айтган эдилар.

Дарҳақиқат, қуйи палатада ҳар бир қонун лойиҳаси бўйича қизғин баҳс-мунозара ва тортишувлар олиб борилмоқда. Парламент турли ижтимоий манфаатлар ўртасидаги кураш майдонига, чинакам «демократия мактаби»га айланмоқда.

Айни дамда, парламент фаолиятида ишлар янгича ёндашув асосида ташкил этилмоқда. Хусусан, қуйи палата томонидан норма ижодкорлиги бўйича илғор тажрибага эга 20 дан ортиқ ривожланган давлатлар, шу жумладан АҚШ, Буюк Британия, Германия, Франция, Жанубий Корея ва Туркия амалиёти ҳамда замонавий илм-фан ютуқлари чуқур ўрганилиб, атрофлича таҳлил қилинди. Уларнинг ижобий тарафлари, ютуқлари ва вақт синовидан ўтган тажрибаси асосида бугунги кунда самарали, халқчил қонунларни ишлаб чиқиш бўйича кенг кўламли ишлар амалга оширилмоқда.

Бунда парламентда норма ижодкорлиги фаолиятини сифат жиҳатидан янги босқичга олиб чиқиш мақсадида 2019 йилда Олий Мажлис палаталари юридик хизматлари негизида Юридик бошқармалар ташкил этилганлиги муҳим аҳамият касб этди.

Рақамларга эътибор берсак, агар 2015 йилда депутатлар томонидан қонунчилик ташаббуси тартибида бор-йўғи 8 та, 2016 йилда 11 та қонун лойиҳалари киритилган бўлса, қонун ижодкорлиги фаолияти самарадорлигини яхшилаш борасида тизимли ишлар амалга оширилиши натижасида, 2017 йилда ушбу рақам 27 тани, 2018 йилда 23 тани ва 2020 йилда 12 тани ташкил этди. Бу Қонунчилик палатасига киритилаётган қонун лойиҳаларининг ўртача 14-15 % ташкил этди. Миллий парламентимизда бундай кўрсаткич аввал бўлмаган.

Қонун ижодкорлиги соҳасидаги ишларни бутунлай янгича асосда ташкил этиш юзасидан кўрилган чоралар натижасида қонунчилик ташаббуси ҳуқуқи субъектларининг қонун ижодкорлиги жараёнидаги масъулияти оширилди. Эндиликда қонун лойиҳаси биринчи ўқишда қабул қилинаётганда, қоида тариқасида, қонунчилик ташаббуси ҳуқуқи субъекти ёки унинг вакили маъруза билан чиқиши белгиланди. Бу эса, қонун лойиҳасининг биринчи ўқиш жараёнидаги муҳокамасини том маънода жонлантирди.

Ўтган даврда яна бир янгилик — қонун лойиҳаларининг халқаро шартномаларга, Ўзбекистоннинг халқаро рейтинглардаги ўрнини яхшилаш бўйича тавсияларга мослигини ўрганиш амалиёти йўлга қўйилди.

Яна бир муҳим жиҳат. Парламентда тўғридан-тўғри амалиётга татбиқ этиладиган қонунларни тайёрлашга жиддий киришилди. Тўғрисини айтганда, кўпчилик парламентнинг тўғридан-тўғри амал қилиш механизмига эга қонунларни ишлаб чиқишига шубҳа билан қараган эди. Парламент бунинг уддасидан чиқди. Қонунчилик палатаси томонидан 2020 йилда 149 та қонун лойиҳаси кўриб чиқилиб, шундан 62 таси алоҳида қонун сифатида, 49 таси эса 10 та қонунга бирлаштирилиб, жамлама қонунлар тариқасида қабул қилинди. Таққослаш учун айтсак, 2015 йилда бор-йўғи 60 та қонун лойиҳаси кўриб чиқилиб, 15 та алоҳида қонун ва 32 таси эса 4 та қонунга бирлаштирилиб, жамлама қонунлар таркибида қабул қилинган, холос.

Шунингдек, ўтган даврда норма ижодкорлиги соҳасида эришилган ютуқлардан яна бири шуки, муайян соҳага тааллуқли ижтимоий-ҳуқуқий муносабатларни тартибга соладиган бир нечта қонунлар ўрнига, ягона кодекс қабул қилиш амалиёти муваффақиятли жорий қилинди.

Айни пайтда, нафақат қонун лойиҳалари сони ортиб бормоқда, балки уларнинг ҳажми ошиб бормоқда. Хусусан, парламент қуйи палатасига яхлит қонунлар, бутун-бутун кодекслар киритилмоқда. Хусусан, қисқа даврда янги таҳрирдаги Фуқаролик процессуал кодекси, Иқтисодий процессуал кодекс ва Маъмурий суд ишларини юритиш тўғрисидаги кодекс, Сайлов кодекси ва Солиқ кодекслари қабул қилинди.

Албатта, ҳозир ҳам ушбу амалиёт бир жойда тўхтаб қолгани йўқ. Айни пайтда норма ижодкорлиги фаолиятини такомиллаштириш концепцияси асосида 5 та янги кодекс – Соғлиқни сақлаш, Нодавлат нотижорат ташкилотлари тўғрисидаги, Экология, Ахборот, Тадбиркорлик кодекслари лойиҳаси, 7 та амалдаги кодекснинг янги таҳрири, яъни Фуқаролик, Меҳнат, Жиноят, Жиноят-ижроия, Жиноят процессуал, Маъмурий жавобгарлик тўғрисидаги, Уй-жой кодекслари лойиҳалари устида ишлар амалга оширилмоқда.

Қонунчилик палатаси томонидан кўриб чиқилган қонун лойиҳалари сони ўрта ҳисобда қарийб 2,8 бараварга ошди. Хусусан, агар 2016 йилда қуйи палата 62 та қонун лойиҳасини кўриб чиққан бўлса, 2018 йилда бу рақам 173 тани, 2020 йилда 149 тани ташкил этди. Ўтган давр мобайнида палатага киритилган 68 та қонун лойиҳалари қайта ишланиб, 60-85 фоизгача ўзгартирилди.

Бу эса, Қонунчилик палатасига киритилган қонун лойиҳаларининг жиддий қайта ишланиб, маромига етказилаётганидан далолатдир.

Концепция ижроси доирасида 2019 йилнинг 26 март куни Олий Мажлис Қонунчилик палатаси Кенгаши ҳамда Сенати Кенгашининг Қўшма қарори билан 2 та муҳим ҳужжат қабул қилинди.

• қонунчилик техникаси қоидаларининг маънан эскирганлиги, қабул қилинаётган қонун матнларининг декларатив хусусиятга касб этганлиги ва умумий тусга эга қонунлар қабул қилиниши амалиётининг шаклланиб қолганлиги тўғридан-тўғри амал қилувчи қонунлар қабул қилишга жиддий тўсқинлик қилаётган эди. Норма ижодкорлигида шаклланган амалиёт асосан умумий тусдаги, ҳаракатсиз ва ижтимоий муносабатларга таъсирчанлиги паст бўлган қонунларга таянилган. Бундай қонунларни ҳаракатга келтириш учун албатта қонуности ҳужжатларини қабул қилиш амалиёти шаклланган.

Оқибатда, мазкур ҳуқуқий механизмлар қонунда назарда тутилмаган императив нормаларни амалда белгилаб берган. Бу эса, қонуннинг жамиятдаги ижтимоий муносабатларни тартибга солишдаги ўрни ва ролини кескин пасайтириб юборган эди.

Юқоридагилардан келиб чиқиб, Норматив-ҳуқуқий ҳужжатлар лойиҳаларини, шунингдек, уларга илова қилинаётган ахборот-таҳлилий материалларни юридик-техник жиҳатдан расмийлаштиришнинг ягона услубиёти тасдиқланиши билан мазкур муаммолар ўзининг тўлиқ ечимини топди. Ягона услубиётда норматив-ҳуқуқий ҳужжатларнинг нафақат техник жиҳатлари, балки уларда акс этиши зарур бўлган таркибий қисмлари, шунингдек ҳужжатга илова қилинадиган ахборот-таҳлилий материаллар мазмунига қўйилган талаблар ҳам аниқ белгилаб берилди.

Мазкур услубиёт парламент томонидан 60 дан ортиқ вазирликлар, давлат қўмиталари ва тегишли идоралар эътиборига етказилди. Унинг мазмун-моҳиятини тушунтириш мақсадида туркум семинарлар ташкил этилди. Бугунги кунда норматив-ҳуқуқий ҳужжатларнинг ҳуқуқий экспертизасини ўтказишда Ягона услубиёт қоидаларига риоя қилинмоқда.

• қабул қилинган яна бир муҳим ҳужжат – бу Тўғридан-тўғри амал қилувчи қонунларда тизимлаштирилиши ва унификация қилиниши лозим бўлган қонун ҳужжатларини қайта кўриб чиқиш бўйича «Йўл харитаси»дир. Унда аксарият қонуности ҳужжатларини яхлит қонун шаклига келтиришга қаратилган 60 дан ортиқ қонунларни ишлаб чиқиш ва қабул қилиш бўйича аниқ вазифалар белгилаб олинди.

Таъкидлаш жоизки, «Йўл харитаси»да умумий тусдаги, ҳаракатсиз ва ҳуқуқни қўллаш амалиётга таъсир этмайдиган қонун ҳужжатларини қайта кўриб чиқиш, идоравий норматив-ҳуқуқий ҳужжатларни кескин қисқартириш каби муҳим масалалар ҳам қамраб олинган. Айни пайтда, мазкур ҳужжатда белгиланган яхлит қонунларни қабул қилиш асосида 200 га яқин қонун ва 500 дан ортиқ қонуности ҳужжатлари тизимлаштирилмоқда. Бу эса, аксарият норматив-ҳуқуқий ҳужжатларни юқори юридик мақомга эга бўлган яхлит қонунда белгилаш имконини таъминлайди.

 

“Қонунлар ҳақидаги қонун” қабул қилинди

 

Ўрганишлар 2012 йилда қабул қилинган, 7 боб, 44 моддадан иборат «Норматив-ҳуқуқий ҳужжатлар тўғрисида»ги қонун норма ижодкорлиги фаолиятини тизимли асосда ташкил этиш ҳамда тўғридан-тўғри амал қилиш механизмларига эга эмаслигини кўрсатмоқда. Масалан, бугунги кунда норматив-ҳуқуқий ҳужжатларни ишлаб чиқиш, келишиш ва қабул қилиш масалалари 10 га яқин турли юридик кучга эга бўлган ҳуқуқий ҳужжатлар билан тартибга солинмоқда.

Биргина 2008-2017 йилларда 8 мингдан ортиқ ҳужжатлар қабул қилинган бўлса, уларнинг ярми бекор қилинган, хусусан 2017-2018 йилларда қарийб 900 дан ортиқ ҳужжатлар тўлиқ ёки қисман бекор қилинган.

Айтиш керакки, «Норматив-ҳуқуқий ҳужжатлар тўғрисида»ги Қонун Қонунчилик палатаси томонидан 2020 йил 24 ноябрь куни қабул қилинди ва 2020 йил 19 декабрь куни Сенат томонидан маъқулланди. Соҳага оид барча қонуности ҳужжатларини тизимлаштирган ушбу ҳужжат қонунчилигимизда мавжуд бўлмаган янги тартиб ва қоидалар билан янада такомиллаштирилди.

Хусусан, эндиликда қонун ҳужжатларини қабул қилиш асослари ва тартиби, қонуности ҳужжатларининг тартибга солиш доираси аниқ белгиланди. Унга кўра, қонун билан тартибга солинадиган масалалар бўйича қонуности ҳужжатларини қабул қилишга йўл қўйилмаслиги қатъий мустаҳкамланган.

Шу билан бирга, Қонунда жамоатчилик фикрини ўрганишга алоҳида эътибор берилмоқда. Эндиликда жисмоний ва юридик шахсларнинг ҳуқуқлари, эркинликлари, қонуний манфаатлари, мажбуриятларига дахлдор, шунингдек тадбиркорлик фаолиятига, атроф-табиий муҳитга таъсир қилувчи лойиҳалар бўйича мажбурий жамоатчилик муҳокамаси ўтказилади.

Қонунда иқтисодий, молиявий, илмий, лингвистик экспертизаларни ўтказишнинг аниқ механизмлари, шунингдек коррупцияга қарши экспертизани ўтказиш тартиби қонун даражасида мустаҳкамланди.

Таъкидлаш жоизки, шу вақтга қадар қонун ҳужжатларининг мамлакат иқтисодиёти, фуқароларнинг ҳаёти ва турмуш тарзи ҳамда тадбиркорлик субъектларининг фаолияти ва ишбилармонлик муҳитини тартибга солишдаги таъсирчанлиги тўлиқ баҳоланмаган.

Шаклланган амалиётган кўра, норматив-ҳуқуқий ҳужжатларни баҳолаш уларнинг Давлат бюджетига таъсири нуқтаи назаридан ўтказилар эди. Қонун ҳужжатларини ишлаб чиқиш ва уларни қабул қилгандан сўнг баҳолаш ва прогнозлашнинг замонавий усулларининг мавжуд эмаслиги фуқаролар ва хўжалик юритувчи субъектларнинг ўзини оқламаган молиявий харажатлар, шунингдек давлат ва унинг органлари олдида асоссиз мажбуриятлар келтириб чиқараётган эди.

Шу боис, норматив-ҳуқуқий ҳужжатларни ишлаб чиқишни режалаштириш, ишлаб чиқиш босқичларида уларнинг таъсирини мажбурий баҳолашни назарда тутувчи принципиал янги тизим жорий этилмоқда. Унга кўра, эндиликда ҳар бир норматив-ҳуқуқий ҳужжатни ижро этиш, содда қилиб айтганда, «неча пулга тушиши» таҳлил қилинади.

Яна бир масала. Узоқ йиллар давомида норма ижодкорлиги соҳасида фундаментал, амалий ва инновацион тадқиқотлар етарли даражада ўтказилмаган, қонун лойиҳаларини илмий ва бошқа, айниқса коррупцияга қарши экспертизадан ўтказиш амалиёти ривожланмаган эди. Коррупцияга қарши экспертиза механизмлари гарчи Адлия вазирлиги томонидан тасдиқланган услубиёт кўринишидаги умумий методологик база орқали таъминланган бўлса-да, амалиётда мазкур турдаги экспертизани мажбурий тартибда ўтказиш ҳақидаги қоиданинг белгиланмаганлиги унинг аҳамиятини пасайтирган. Коррупцияга қарши экспертизани ўтказиш ҳужжат лойиҳасини ишлаб чиқувчи ташкилотнинг мажбурияти эмас, балки ҳуқуқи эди.

Шу сабабли, Қонунда норматив-ҳуқуқий ҳужжатлар лойиҳалари ҳуқуқий экспертизасининг муҳим элементи сифатида коррупцияга қарши экспертизани ўтказиш тартиби қонун даражасида мустаҳкамланмоқда. Эндиликда ҳар бир норматив-ҳуқуқий ҳужжат лойиҳасида коррупциявий шарт-шароитлар, уларни келтириб чиқарувчи нормалар бартараф этилади.

Қонунда кўплаб янгиликлар мавжуд бўлиб, уларнинг барчаси пировард мақсад – амалга оширилаётган ислоҳотларни ҳуқуқий таъминлашни такомиллаштириш, шунингдек, фуқароларнинг ҳуқуқлари, эркинликлари ва қонуний манфаатларини ҳар томонлама таъминлашга, тадбиркорлик субъектларининг кафолатлари, ҳимояси ва қўллаб-қувватлашини таъминлаш, уларнинг фикрларини тўлақонли ҳисобга олиш ва «Инсон манфаатлари – ҳамма нарсадан устун» тамойилини ҳар томонлама рўёбга чиқаришга қаратилган.

 

Олдимизда турган долзарб вазифалар

 

Норма ижодкорлиги фаолиятини такомиллаштириш концепцияси соҳанинг ўтмиши, бугуни ва истиқболини белгилаб берган тарихий ҳужжат бўлди десак, айни ҳақиқатдир.

Бу борада гап кетганда, муҳим бир жиҳатга эътиборингизни қаратмоқчи эдим. Кейинги йилларда Ўзбекистон Республикаси Президенти томонидан қабул қилинган норматив-ҳуқуқий ҳужжатларнинг юридик таҳлили ушбу ҳужжатларда нафақат қоидаларни юридик баён этиш услуби, балки норматив ташаббусларни шакллантириш принциплари ҳам тубдан ўзгарганлигини кўрсатмоқда.

Экспертлар Ўзбекистон Республикаси Президенти Фармон ва қарорларининг тили замонавий норматив-ҳуқуқий ҳужжатларнинг энг илғор намунаси эканлигини таъкидламоқда.

Барча қабул қилинаётган норматив-ҳуқуқий ҳужжатлар оддий фуқарога тушунарли тарзда аниқ, равон ёзилган бўлиб, уларда илгари сурилаётган барча мақсад-вазифалар яққол кўрсатиб берилган, белгиланган ҳар бир муаммонинг ечими бажарилиши талаб этиладиган тегишли чора-тадбирлар мажмуи билан мустаҳкамлаб қўйилган.

Алоҳида таъкидлаб ўтиш лозимки, давлатнинг ҳуқуқ соҳасидаги сиёсати тизимлиликка, давлат ва жамиятнинг иқтисодий, ижтимоий, сиёсий ҳаётида кечаётган ҳақиқий жараёнларни чуқур англашга асосланиши лозим.

Шу маънода, Давлат раҳбарининг қабул қилинаётган қонунлар амалга оширилаётган ислоҳотларга ҳамоҳанг бўлгандагина ишлашини таъкидлагани бежиз эмас.

Сир эмаски, бугун фаолиятнинг бир соҳасида қабул қилинаётган қонунлар ижтимоий-иқтисодий ривожланишнинг бошқа жабҳасида чиқарилаётган қонун ҳужжатларига ҳар доим ҳам мос келавермайди. Бундан ташқари, қонунларнинг ижтимоий-сиёсий жараёнларга самарали таъсирини баҳолашнинг таъсирчан тизимини яратиш борасида ҳам кўп ишлар амалга оширилиши зарур.

Қонунлар нафақат тизимли асосда қабул қилиниши, балки худди шундай ижро этилиши шарт. Шу сабабли, қабул қилинаётган қонунларни аҳоли кенг қатламларига етказиш, уларнинг ижроси ва қўлланилиши устидан қатъий назоратни амалга оширишга жиддий эътибор қаратиш талаб этилади.

Қонун ижодкорлиги фаолиятининг сифатини яхшилаш бўйича ишлар бир зумга ҳам тўхтаб қолиши мумкин эмас. Қонунчиликни такомиллаштириш жараёнида кенг жамоатчилик, экспертлар, олимлар, фуқаролик жамияти институтлари вакилларининг иштирокини кучайтириш лозим.

Хулоса қилиб айтганда, Норма ижодкорлиги фаолиятини такомиллаштириш концепциясининг ҳаётга изчил татбиқ этилиши қонун ҳужжатларини тизимлаштириш, ҳуқуқни қўллаш амалиётини такомиллаштириш ва энг асосийси, инсон ҳуқуқ ва эркинликларини тўлиқ таъминлашга мустаҳкам замин яратмоқда.